建国以来党的制度建设的重要进展

　

建国以来党的制度建设的重要进展

 

党的制度建设是党的建设的理论向实践转化的中间环节。党的制度是否完备、能否相互协调并有效运转是衡量党是否成熟的重要标志。建国六十年来，中国共产党不仅逐步走上了制度建设和创新的道路，而且取得了一系列加强党的制度建设的重要成果。

一、把制度建设提高到执政党建设的突出位置

　　从党的制度建设的整体发展过程看，中国共产党在民主革命时期虽然也建立了一些党的生活制度，但这一时期党的制度建设主要是隐含在党的思想、组织和作风建设之中，没有被单独提出。执政以后，中国共产党不仅把民主集中制原则上升到国家制度层面，而且在健全党的组织制度、生活制度、监督制度等方面都提出了一些新思想，进行了新的实践探索。但是，由于高度集权的政治体制的存在，致使党的领导工作在很大程度上仍然保持着靠个人素质而不是靠制度保证的状况。党的十一届三中全会以后，邓小平从历史唯物主义的观点出发，首次客观分析了历史事件、历史发展进程中领袖个人作用与制度环境的辩证关系，揭示了我们党执政以后犯错误的深层制度原因，提出了“制度是决定因素”、制度比领导人的素质更重要的思想，强调“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否变色，必须引起全党高度重视。”邓小平关于党的制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的论点，以及把制度建设提到关系党和国家是否改变颜色的高度，在中国共产党历史上是第一次，这不仅深化了马克思主义关于政党制度与领袖作用相互关系的认识，而且是对马克思主义建党学说的重要发展和创新，对执政党建设更是具有长远的指导意义。

　　二、把制度建设贯穿于党的建设全过程

　　重视党的思想建设，是中国共产党建设的突出特色和经验总结，是毛泽东同志把马克思主义建党学说与中国共产党自身建设实践有机结合所提出的一条党的建设的基本原则。然而，执政以后，我们党却存在着由于在思想建设方面取得了巨大的成绩而忽视执政党制度建设的问题，致使党的制度建设长期没有被提到应有的高度。在认真总结执政党建设经验教训的基础上，邓小平既坚持了毛泽东关于思想建党的基本原则，同时又进一步认识到，加强执政党建设，“要解决思想问题，也要解决制度问题”，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。把党的思想建设与制度建设结合起来，放在同等重要的地位看待，这在中国共产党自身建设的历史上是第一次，是对马列主义党的学说和毛泽东建党思想的重大理论贡献，也是执政党建设理论走向成熟的重要标志。

　　邓小平虽然深刻揭示了党的制度建设的重要性，但对于如何认识和把握党的制度建设与其他各方面建设的关系则没有作出进一步的阐述。为此，党的十六大报告根据新的实践回答和解决了这一问题，明确提出要把党的思想建设、组织建设和作风建设结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。党的十七大报告不仅第一次鲜明地提出了“反腐倡廉建设”的概念，使党的建设由四大建设发展为五大建设，而且进一步提出了反腐倡廉建设要“更加注重制度建设”的要求。而党的十七届四中全会在强调要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”的同时，又进一步提出了“推进反腐倡廉制度创新”的新要求。把党的制度建设与党的思想、组织、作风和反腐倡廉建设相结合，使之贯穿于党的建设的各个方面，同时把制度建设与从严治党、惩治与预防腐败相结合，是建国六十年来党的制度建设的重要成果，它表明中国共产党对执政党建设规律的认识有了进一步的深化。

　　三、突出党内民主制度创新的重要作用

　　早在1927年中共中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》中，就把民主集中制明确规定为中国共产党的“指导原则”。七大党章首次把民主集中制界定为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。建国后，中国共产党又把民主集中制原则上升到国家制度的层面，并进行了新的实践探索，但遗憾的是，由于“离开民主讲集中，民主太少”，因而在很长的时间里民主集中制没有得到真正实行。党的十一届三中全会以后，健全和完善党的民主集中制成为党的制度建设的核心内容。十四大党章总纲不仅增加了民主集中制的内容，而且把坚持民主集中制作为加强党的建设的四项基本要求之一。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出了进一步贯彻执行民主集中制这一党的根本组织制度和领导制度。经过探索和实践，党中央领导集体总结概括了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党委议事和决策原则，并按照这个方针，进一步完善了党委内部的议事和决策机制。但是，民主是民主集中制的前提和基础，只有以民主为基础，民主集中制才是民主的集中制。为此，党的十六大报告明确提出党内民主是党的生命，要以保障党员民主权利为基础，以健全和完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革制度和体制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。党的十七大报告不仅突出了“党内民主”的重要地位，而且重点提出了发展党内民主制度建设的新路径，包括“推进党务公开，营造党内民主讨论环境”；“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”；“发挥全委会对重大问题的决策作用”；“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”；“建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”；“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”。党的十七届四中全会不仅再次重申“党内民主是党的生命”，而且对党内民主的目标和目的做出了明确的界定，强调“必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。”这些基本思想是对党的民主集中制原则在理论和实践上的新发展，更加集中地体现了民主集中制的基本原则和基本精神，使民主集中制思想更加科学完善。

　　四、重视制度的衔接配套

　　党的制度建设是一个完整而严密的系统工程，既有根本制度，也有具体制度，根本制度要由一系列具体制度来保证。在整个党的制度体系中，党章是最基本的法规和准则，邓小平指出：“党章是最根本的党规党法”。加强党的制度建设，必须维护党章的权威性，发挥党章在党的制度体系中的指导作用。党的十六大以后，胡锦涛总书记就多次强调，要学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，加强监督，严明法纪，认真推行党章和党纪面前人人平等。但是，仅制定好党章和维护党章的权威性，而没有制定和完善一系列具体的可操作的制度，党章的原则规定和要求就得不到细化和规范化，党内的根本制度、根本法规就缺乏具体制度的保证。为此，邓小平明确提出，必须健全和完善党的领导制度、党的组织制度、党的干部制度、党的生活制度、党的工作制度和党内监督制度等各方面的具体制度，同时要把制度建设与从严治党结合起来，健全和完善党风廉政建设的各项制度，要使党内各方面的制度相配套，形成系统完备的制度体系。按照邓小平关于根本制度要同具体制度相配套的思想，党的十三届四中全会后，党中央领导集体遵循党要管党、从严治党的方针，在健全和完善党的各项具体制度方面进行了积极的探索。在健全和完善党的领导体制上，提出了“要按照总揽全局、协调各方原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式。”在建立健全权力监督制约机制上，提出了要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行；在加强党风廉政建设上，提出要坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，认真落实党风廉政建设责任制，形成防止和惩治腐败的合力等。党的十六大以后，党中央又加强了党的制度建设的总体规划和统筹协调，既重视基本的法规制度，又重视实施细则；既重视单项制度的建设，又重视整体规划，从而使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。

　　五、注重党规党法与国家法制建设的协调统一

　　把坚持共产党的领导和尊重法律统一起来，是执政党建设面临的难题。在重人治轻法治思想的指导下，“文化大革命”出现了一系列无法无天的闹剧。党的十一届三中全会以后，邓小平提出，建设社会主义法制国家是中国实现现代化的必然要求，领导法制建设的党自身也必须有健全完善的制度法规体系，“没有党规党法，国法也难以保障”。1982年党的十二大召开前夕，邓小平进一步提出，修改党章要明确“党怎样才叫善于领导”，强调党的十二大的任务之一，就是要在党与法律关系方面作出明确的规定。为此，十二大党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”同年，新宪法规定：各政党“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”,“一切违犯宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这些规定表明党必须在宪法和法律范围内活动，不只是指党员的个人活动，更重要的是包括党的各级组织直至党中央的领导和活动。这就把党的领导活动纳入了法制化轨道。

　　1997年9月，党的十五大第一次提出了依法治国的重要思想。2004年9月，党的十六届四中全会又提出依法执政是党执政的一个基本方式，指出党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，全党同志特别是领导干部要带头维护宪法和法律的权威，督促、支持和保证国家机关依法行使职权。十七大党章则将“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”作为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的关键写进了总纲。依法治国方略的提出，不仅是党执政方式的重大转变，也是党的建设方式的历史性转变。依法治国首先要求依制治党，党要通过加强制度建设，走出一条与社会主义法治建设相适应的依制治党的新路子。（责任编辑：戴菁）